Розвиток гірських територій: безнадійна криза чи реальний шанс?!

375 Views Comment Off

Ірина Колодійчук

25 жовтня 2016

Проблема ефективного розвитку гірських територій є надзвичайно актуальною для України, і передусім для Карпатського регіону. Адже гірські території охоплюють значну частину від його загальної площі, де економічний простір здебільшого характеризується високим рівнем депресивності, низьким рівнем інвестиційної привабливості і конкурентоспроможності, середнім рівнем людського розвитку, відсталістю за рівнем проблемності, умовно чистою територією за рівнем забруднення навколишнього природного середовища. Тобто, вони формують проблемні території, визначення яких у регіонах та реалізація державних заходів щодо вирішення проблем є одним із пріоритетних завдань державної регіональної політики, принаймні так визначено на законодавчому рівні.

Гірські території представлені гірськими районами:  якщо у Львівській області їх питома вага становить лише 23,4 %, то у Закарпатській – це майже 90 %, в Івано-Франківській та Чернівецькій відповідно – 56,6 і 36,6 %.  Законодавчо вони не охоплені цілісністю для досягнення особливих для них цілей розвитку, що актуалізує дане питання.

Наявна інституційна система управління щодо розвитку гірських територій: а) спричинює викривлену систему прийняття рішень, за якої сам процес прийняття рішень набуває імітаційного характеру. Що ми маємо на практиці? На державному рівні існує по суті поверхневий інтерес до гірської проблематики, оскільки надалі залишається відкритим питання – із яким соціальним, економічним, культурним, екологічним компонентом вбачається розвиток цих територій.  На регіональному рівні теж недостатньо скориговані перспективи розвитку гірських районів (за винятком Закарпатської області). На місцевому рівні мають місце як слабкий прояв ініціативності владних структур та органів самоврядування, так і неефективна комунікація між ними, що переплітаються з невдоволенням прийнятими рішеннями зі сторони громадських організацій, суспільства. Як наслідок, наявні можливості (зокрема ресурсний потенціал) для розвитку територій використовуються неефективно;

б) не проводить єдину державну гірську політику. На рівні Верховної Ради України не визначено поняття «гірські території», принципи ефективного використання наявних ресурсів, вимоги до функціонування суб’єктів господарювання у гірській місцевості тощо. Стратегії розвитку, що розробляються на рівні областей Карпатського регіону, залишають поза увагою важливі саме для гірських районів проблеми соціально-економічного та екологічного характеру і формують різне бачення пріоритетів їх розвитку. Таким чином, державна гірська політика в Україні перебуває у стадії становлення та на цей час не відповідає європейським (світовим) критеріям і вимогам належного управління цими територіями.

в) не дозволяє залучити й ефективно реалізувати фінансові інвестиції.  Державні ресурси використовуються неефективно через неналежну координацію їх діяльності галузевими міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади як головними розпорядниками коштів державного бюджету, у підсумку, розвиток гірських районів з центру не забезпечується. Частка інвестицій в гірські райони в загальній структурі інвестицій, спрямованих в Україну, є мізерною і щороку скорочується. В свою чергу, місцевий рівень через відсутність ресурсів та повноважень теж не може сам впливати на місцевий економічний розвиток. Не стимулює приплив інвестицій і діючий Закон України «Про статус гірських населених пунктів в Україні»;

г) не забезпечує просторового узгодження інтересів суб’єктів регіонального розвитку гірських територій. Розрізнені інституції, не маючи координаційних сигналів, досить часто дублюють функції між собою. Інституційне суміщення повноважень призводить до паралелізму і перехрещування функцій, що знижує контроль, а отже, і відповідальність за ефективністю управління.

327300

Ефективність системи управління розвитком об’єкту визначається за спроможністю реалізовувати стратегічні цілі управління, забезпечувати ефективність господарювання гірських регіонів, відповідний рівень бюджетного наповнення та гарантувати збереження природних ресурсів. Що простежується відповідно до гірських територій?

  1. Система управління розвитком гірських територій невпорядкована і недієздатна. Функції місцевих органів влади є усталеними, націлені в основному на поточне управління.
  2. Відсутня стратегія розвитку, не визначені головні цілі, пріоритети. До цього часу в Україні немає затвердженої на законодавчому рівні загальної стратегії розвитку гірських територій, яка б повноцінно враховувала наявний потенціал, проблематику гірських районів. Це дозволило б зосередитись на ключових питаннях їх місії в цілому, своєчасно реагувати на виклики зовнішнього середовища, створити умови для структурно-функціональної збалансованості та ефективного інституційного середовища.
  3. Як наслідок, не зрозумілими є цілі для ключових суб’єктів управління.
  4. Заходи, які визначені в обласних стратегіях розвитку щодо гірських районів, традиційно не забезпечуються фінансовими ресурсами. Проблема «ресурсної залежності» місцевої влади зумовлена відсутністю чіткого розподілу компетенції між суб’єктами регіонального управління, процедури визначення тих ресурсів, які співвідносяться з цілями, завданнями, функціями й відповідальністю суб’єктів управління за їх використання, технології інвентаризації і класифікації ресурсів тощо.
  5. Традиційні інструменти та механізми стимулювання регіонального розвитку спрямовуються на вирішення хронічних проблем соціально-економічного та просторового розвитку гірських районів і не сприяють мотивації для саморозвитку та активізації економічної ініціативи на місцях.

У європейському просторі гірські території, які підлягають охороні відповідно до міжнародних документів, є необхідним елементом в реалізації політики сталого просторового (територіального) розвитку. Гірські території (регіони) тут визначені як самостійна частина загальноєвропейської програми просторового розвитку, що включає заходи економічного і соціального розвитку, охорону та використання природних ресурсів і враховує місцеві традиції та культурні особливості. Складні природні умови сприймаються не лише як перешкоди, а й можливості для їх розвитку. Територія, в свою чергу, визначена як складна система, що складається не лише з міських, сільськогосподарських чи інших просторів, а й з природи та оточуючого світу. Це є фундаментом для сталого розвитку.

Просторовий менеджмент значну увагу приділяє розвитку гірських районів, зважаючи на їх важливість для екологічного, економічного, соціального, культурного та сільськогосподарського секторів, а також враховуючи притаманні їм специфічні проблеми. Як інструмент інтеграції, з одного боку, регіональних, національних, європейських інтересів, з іншого – різноманітних секторальних інтересів, ефективно використовується територіальне (просторове) планування. Сучасна європейська гірська політика – це політика, що визначає та орієнтується на можливості для майбутнього, мобілізуючи й стимулюючи недостатньо (чи неефективно) використаний потенціал.

Політика надання стимулів для економічної діяльності в гірських регіонах ЄС ґрунтується на таких принципах: цільовий характер надання (вивільнені фінансові ресурси спрямовуються виключно на визначені цілі);     релевантність пріоритетним цілям політики просторового розвитку цих територій;   орієнтація на розвиток (спрямованість на технологічну і технічну модернізацію, збільшення доданої вартості продукції тощо); співфінансування (стимули покривають лише частину інвестиційних витрат, понесених суб’єктом господарювання); відсутність негативних наслідків для конкуренції (доступність для всіх суб’єктів господарювання за умови виконання чітко встановлених критеріїв).

9e64c44-img-0077

Характеризуючи механізми стимулювання розвитку гірських територій в країнах ЄС, слід відзначити єдину спільну рису: всі вони зорієнтовані на створення сприятливих умов для розвитку в цих регіонах.

Незважаючи на те, що у європросторі існують жорсткі обмеження щодо можливостей надання прямої державної підтримки в рамках політики сприяння конкуренції на спільному ринку ЄС, гірські території користуються (чи користувались на попередніх етапах) значною державною підтримкою, якою можуть бути охоплені як гірські, так і прилеглі до них регіони.

Стимулюючий потенціал податкового механізму підкріплений вимогою до суб’єкта господарювання щодо фіксування його зобов’язання спрямовувати  вивільнені кошти в чітко визначеному напрямі, а також нормами відповідальності в разі порушень. У європейських країнах має місце практика надання податкових пільг, «податкових канікул» як звільнення (повністю або частково) від оподаткування визначеними видами податків суб’єктів господарювання в установлені терміни, скорочення податкових ставок, застосування пільг з оподаткування, використання субсидій. Суб’єкти господарювання отримують компенсацію за невигідне географічне розташування у формі транспортних субсидій 30-40 % витрат на транспортування товарів на відстань понад 400 км і 25-35 % витрат на транспортування сировини, компонентів тощо (скажімо, у Швеції).

На сучасному етапі замість грантів території часто отримують підтримку у формі «гібридних» інструментів – комбінації грантів та позичок від Європейського інвестиційного фонду, ЄБРР, Банку Європейської Ради та інших фінансових установ. До цих інструментів відносяться програми JEREMIE (підтримка бізнесу), JESSICA (підтримка міст), JASMINE (підтримка мікрокредитування), JASPERS (регіональні проекти).

Як засвідчує досвід європейських країн, розвиток гірських регіонів є процесом, що потребує дієвих інститутів, тісної співпраці між регіонами, бізнес-організаціями, соціальними групами на кожному рівні. На сучасному етапі ключовим механізмом реалізації політики модернізації економіки та вирішення важливих проблем соціально-економічного розвитку гірських територій є публічно-приватне партнерство. В практику входять такі інструменти партнерства як: новий публічний менеджмент, в основу якого покладена ідея впровадження в діяльність державних органів ринкових механізмів та елементів бізнес-стилю управління; мережеве управління у публічній владі, яке передбачає зацікавленість учасників у спільних діях; бенчмаркінг, застосування якого сприяє вирішенню головної проблеми сучасного публічного управління, яка полягає у неефективній роботі державних установ через відсутність конкуренції в їх діяльності. Для підтримки локальних ініціатив з метою залучення додаткових ресурсів для спільного вирішення проблем успішно використовується фандрайзинг (спеціальна методика пошуку джерел фінансування). Зазвичай пошук фінансування зводиться до таких джерел: благодійні фонди, міжнародні донорські фонди, міжнародні донорські організації, підприємницькі структури, органи  виконавчої влади і місцевого самоврядування, фізичні особи та інші неприбуткові організації. Самі ж ресурси можуть бути не лише фінансовими, а й матеріальними.

Активізації економічної діяльності в гірських районах, судячи з польського досвіду, значною мірою сприяє зростання розміру бюджетних коштів, що спрямовується на їх розвиток, активізація кредитної політики комерційних банків, спрощення податкової системи, стимулювання інвестиційних проектів, ефективне використання фондів ЄС.

У європейському просторі високий рівень розвитку гірських територій є реальним явищем, що спонукає до аналітичного вивчення підходів, методів,  механізмів тощо у його досягненні з метою розбудови дієвої системи управління розвитком українських гірських територій.

К.е.н. Ірина Колодійчук, старший науковий співробітник відділу регіональної екологічної політики та природокористування ДУ «Інститут регіональних досліджень ім. М. І. Долішнього НАН України»

... ... .
404